李诚中苦心构思的营州管理体制，属于游离在朝廷常制之外的一种形式

从名义上来说，这套管理机构属于营州长史府的幕僚，与朝廷和节度府无关，一应权责都集中到长史本人身上，朝廷或者节度府需要联系营州事务的时候，全部由长史本人担待

而在实际管理营州的时候，则由长史府属下各科室来分别履行公权，承担官府职能

换句话说，这些人对长史冯道负责，而非对节度府和朝廷负责，也就是后世俗话说的编外聘用人员

    由于李诚中和刺史张在吉达成了协议，又因为他和周知裕的特殊关系，营州实施的其实是一种行政军事大包干的制度

在民事上，由长史冯道作为承包人，一应政务由冯道具体操办，每年的税费按照承包协议上缴

在军事上，由李诚中作为承包人，一应军务由李诚中打点，完成节度府和兵马使周知裕交办的任务

    冯道认真的思考着，在心里消化了很久，终于接受了这套古怪的体制

实际上这套体制是他无法拒绝的，因为赋予他的民事权力太大了，说白了，一旦这套体制运行起来，冯道就是营州事实上的最高民政长官

他甚至隐隐觉得